Глубинное противоречие в управлении городом

Александр ЕрмишинСразу скажу, что нижеизложенное не есть плод лично моей умственной деятельности, а является компиляцией знаний, гипотез и подходов к управлению городом, изложенных на различных тематических секциях и мастер-классах Форума живых городов Urbanfest 2015, прошедшего в Ижевске в конце мая 2015г. Лично мой вклад в это Знание исчезающее мал, но имеет место быть.

Я попытаюсь скомпилировать основные тезисы и подходы, предложенные такими экспертами, как:
Святослав Мурунов – сеть Центров прикладной урбанистики
Елена Чернова – РосНИПИУрбанистики
Демьян Кудрявцев — коммуникационное агентство «Ясно»
Сергей Самарцев — Центр организационных технологий «ПРОЕКТАРИУМ», Председатель совета директоров «Метаконсалтинг», АНО «Урбэкс-развитие»

Основной тезис: Глубинное противоречие, тормозящее гармоничное развитие российских городов состоит в несоответствии «коротких» горизонтов, в рамках которых ставятся и пытаются решаться задачи функционирования города (1-4 года), «длинным» горизонтам стратегического развития (10-15лет).
Основная причина: В городах отсутствует (либо находится в зачаточном или редуцированном состоянии) субъект, ориентированный на «длинные» горизонты и обладающий влиянием на принятие решений. Городская администрация (даже опуская конкретные коррупционные рецидивы) в абсолютном большинстве случаев мыслит горизонтами в рамках сроков полномочий конкретных руководителей, а это, как правило, четыре года. По факту же ситуация еще более фрагментирована, поскольку в рамках этого срока проходят еще несколько выборов разных уровней и «партии власти» необходимо показать «результат к сроку». В этих условиях ни о каких «длинных» целях развития, которые отвлекают ресурсы, но «профит» от которых может проявиться не ранее, чем через 10-15 лет, речи не идет.
Вы уже испугались, что я стану агитировать за продление сроков полномочий городских руководителей? Нет! Далее я покажу, кто может и должен стать таким субъектом, обеспечивающим поступательное развитие российских городов и удерживающим конкретную городскую власть от принятия решений, противоречащих стратегическим целям развития.
Принадлежность к одной партии, доминирующей на политическом поле России на протяжении последних полутора десятков лет, эту задачу никак не решает. На форуме было приведено множество конкретных примеров, когда при смене городского руководства, даже под одним флагом, преемственности власти в приложении к конкретным городским проектам не происходило. «Новенький» не продолжал, а зачастую и разрушал, начинания предшественника, стремясь реализовать «короткие» проекты, которые могли бы быть поставлены в заслугу именно ему.
Но сначала нам нужно прояснить некоторые принципиальные положения, редуцировать общее, трудноопределяемое понятие «город» к некоей модели и далее рассуждать в рамках этой модели.
Определим город, как совокупность субъектов, находящихся на одной территории и взаимодействующих между собой. Перечислим основные:
1. Природный каркас
2. Рукотворные объекты
3. Городские сообщества и продуцируемые ими культурные коды
4. Система управления городом
и т.д.
На первый взгляд кажется, что функция управления городом осуществляется изнутри самого города. Однако это далеко не так! По разным оценкам экспертов напрямую мэру или городской администрации подчиняется не более 15% всего, что находится на территории города и за что, в понимании жителей, глава несет ответственность. По сути дела мэр управляет муниципальным образованием, а не городом, как таковым. Объекты федеральной и региональной собственности, частный бизнес, не говоря уж о крупных вертикально интегрированных холдингах, непосредственно жители с их собственными целями и интересами (если они не работают в каком-нибудь МУПе или городской администрации) напрямую главе города не подчиняются!
Из этого следует, что управление городом методом администрирования (следования определенным регламентам) либо прямого руководства (дачей конкретных указаний и контролем за их исполнением) обречено на неудачу. Город – это не бизнес, где руководитель может отдать прямое указание каждому и уволить за неисполнение. Правда в последнее время эту модель пытаются применить в масштабе страны целиком, транслируя «не нравится – вали!», но сейчас мы будем говорить не об этом.
Стоит заметить, что ситуация «город как набор институтов и регламентов» характерна для ситуации в западных городах с их традициями законопослушания. У нас же не существует консенсуса большинства жителей по поводу необходимости следования определенным регламентам. В нашем обществе не работают сами институты, поэтому пытаться изменить что-то на этом уровне управления городом, например, перенося успешные западные практики, бесперспективно.
Исходя из этого, управлять городом, имея в виду его развитие, а не функционирование, то есть обеспечивать переход его в некое новое состояние вслед за постоянно эволюционирующим обществом, возможно лишь косвенным воздействием на объект управления, а именно формулированием и постановкой общих долгосрочных целей развития и создания условий для их достижения.
Вернемся чуть назад. Если мэр может напрямую пытаться воздействовать лишь на одну шестую (15%) объектов на территории города, то откуда же приходят оставшиеся 85%? Думаю, что вы согласитесь с тем, что непосредственно жители города, которые смирились с тем, что от них ничего не зависит и которые «поднимают голову» только когда совсем уж невтерпеж, в определении долгосрочных целей развития города участия не принимают. Муляжи общественных слушаний проводятся, как правило, по конкретным локальным поводам и технологично срежиссированы для достижения нужного результата. Деятельность всевозможных общественных палат и наблюдательных советов абсолютным большинством жителей справедливо оценивается в лучшем случае как малозначимая. Институт городского представительства (Дума) «приватизирована» узкой прослойкой жителей города, а именно представителями регионального бизнеса. По разным оценкам в составе городских представительных органов власти до 90% представителей именно этой категории горожан, пришедших во власть, как правило, для защиты своего бизнеса.
Таким образом, львиная часть управляющих импульсов приходит в город извне: от субъекта РФ, на территории которого находится город, от естественных монополий и иных вертикально интегрированных структур, ну и, разумеется, непосредственно из Москвы. И лишь малая часть изнутри города, и то от весьма тонкой прослойки горожан со специфическими интересами, как правило, сугубо экономическими. Думаю, не стоит никого убеждать в том, что цели, преследуемые в результате данного управления, могут совершенно не совпадать с целями и интересами тех, кто проживает в городе. И дело тут даже не в злом умысле (а зачастую только это и приходит в голову), а в банальной удаленности и, как следствие, «непогруженности» и неосведомленности «управленцев» о конкретной ситуации в городе.
В результате мы имеем трэнд на ухудшение состояния городской среды, отток наиболее активной части горожан в поисках лучшей жизни в столицы или за границу, ухудшение транспортной и экологической ситуации и т.д. Да что я вам объясняю – мы живем с вами в одном городе!
А кому, как не жителям города, тем, кто собирается жить здесь, определять цели городского развития и быть заинтересованными в их достижении?! И вот тут мы подходим к самому главному…
Помните п.3 нашей модели города: городские сообщества и культурные коды, которые они продуцируют? Это и есть огромный ресурс городского развития, который сейчас используется (если используется) в исчезающее малых дозах. Как правило, в столицах и областных центрах различные неформальные городские сообщества проявлены лучше, чем в городах малых. Но и там они характеризуются относительной замкнутостью, наличием конфликтов, плохой коммуникацией между собой и с городской властью, отсутствием общих целей и понимания путей дальнейшего развития города, отсутствием площадки для общения, совместных проектов и т.д.
Гипотеза: ресурсы, которыми обладают все неформальные городские сообщества (а их только при первичном рассмотрении в городах выявляется не одна сотня по интересам, не считая дворовых сообществ, которые только предстоит сформировать), по своему потенциалу будут сравнимы с теми самыми 85%, которые приходят в город извне. Речь не о финансовых ресурсах, а о ресурсах интеллектуальных, человеческих, культурных в конце концов.
Объединенные общей стратегией развития города городские сообщества, могут и должны стать тем самым «центром силы», который позволит вернуть «пульт управления» городом в рамки города, обеспечив его стабильное и поступательное развитие и преемственность городской власти не в политическом, а в цивилизационном смысле.
Простой пример. Вряд ли у кого из представителя власти возникнет мысль вырубить парк «Липки» и построить на его месте, например, парковку. Потому как в обществе есть консенсус по поводу того, что «Липки» — это хорошо и, выйдя с соответствующей инициативой, власть столкнется с непониманием и противодействием абсолютного большинства горожан.
Сообщество любителей парка «Липки» никак не оформлено, но, безусловно, существует и влиятельно настолько, что удержит власть от принятия такого решения, независимо от того, кто в данный момент будет осуществлять непосредственное управление городом.
По абсолютному же большинству городских проблем, как мы знаем, мнение городских сообществ либо не сформулировано, либо таковое сообщество столь малочисленно, что его мнение можно не принимать во внимание. В результате мы имеем строящиеся дома без парковочных мест, уничтожение исторической застройки города, транспортные проблемы, уничтожение зеленых насаждений и естественного городского рельефа и другие проблемы, снижающие ценность нашего города и в наших глазах и в глазах наших гостей.
Определение стратегических целей развития города, которые будут общими для абсолютного большинства его жителей, задача архисложная. Интересы сообществ могут быть, на первый взгляд, противоположны и конфликтовать между собой. Например, цели автомобилистов и пешеходов или велосипедистов. Это работа для городского конфликтолога, проектировщика городских конфликтов. Ведь конфликт сам по себе есть непременный атрибут развития, когда возникает необходимость в изменении существующего порядка вещей. Решение может быть в синтезе цели более высокого порядка к предмету конфликта. Например, в случае с автомобилистами и велосипедистами это может быть цель свободного и быстрого перемещения по городу, и когда эта стратегическая цель будет являться общей для конфликтующих сторон, то оба сообщества будут заинтересованы в том, чтобы любое конкретное решение любого городского руководителя согласовывалось с данной стратегической линией.
Таким образом, для целей городского развития (не путать с функционированием и количественным ростом) вырисовывается портрет руководителя города с компетенцией социального проектировщика, проектировщика конфликтов, компетенцией косвенного управления горизонтальными структурами методом постановки общих целей развития и т.д. Согласитесь, это не совсем то, к чему мы привыкли.
Нам постоянно внушают и заставляют рассуждать об управлении городом в рамках лишь одной из действительностей: технической организации (хозяйствования). «Крепкий хозяйственник» — лучшая кандидатура на городского руководителя, и именно такой «лейбл» несет на себе кандидат на главный городской пост. Однако, как я попытался показать выше, на этом
уровне управления можно решать лишь задачи функционирования, но для управления городом в развитии, живым городом, нужны несколько иные компетенции. Кстати говоря (как гипотеза), возможно что-то подобное можно было бы реализовать в рамках «двуглавого» руководства городом: глава –социальный проектировщик и проектировщик конфликтов + сити-менеджер – «крепкий хозяйственник».
Для меня стало совершенно очевидно, и этим я обязан общению на Форуме живых городов с большим количеством умных и компетентных людей, что без вовлечения городских сообществ в процесс выработки стратегии развития города, само это развитие обеспечить не удастся.
Да, и еще очень важная вещь! Для того, чтобы стратегия в виде общих целей развития была воспринята сообществами как своя, она должна быть не привнесена откуда-то извне, а синтезирована в результате коммуникации внутри сообществ и между ними! Тогда сообщества, сплоченные вокруг этого документа, будут являться и движущей силой развития и ограничителем для возможных случайных «шатаний» конкретных персоналий у власти.
Таким образом, первой задачей следует считать выявление городских сообществ и налаживание коммуникаций между ними (не только по интересам, но и на базе ТОСов и дворов) по решению конкретных городских проблем с перспективой выхода на форум городских сообществ для выработки основных целей городского развития.

Как водится, с понедельника и начнем?

(с) Статья для сайта «Общественное мнение»